Ipea alerta para desafios das finanças estaduais

Por Eden Jr.*

Em Carta de Conjuntura sobre finanças públicas estaduais lançada no final de abril, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) – corroborando as fartas informações já divulgadas sobre o tema – detectou que as finanças dos governos estaduais persistiram na trajetória de debilidade no ano de 2017. Segundo o Ipea, apesar de no ano passado os estados terem adotado medidas para suavizar os efeitos da forte crise que ainda vivemos, essas foram insuficientes para vencer as dificuldades a que as unidades subnacionais estão submetidas.

Nessa conjuntura de incertezas, o Ipea identificou que os dois desafios fundamentais para os governos estaduais são: a necessidade de reestabelecimento da capacidade de arrecadação e a emergência em reverter o panorama de elevação contínua das despesas com pessoal, especialmente com os inativos. As limitações de gastos impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – que segue sendo um dispositivo fundamental para o ajuste das finanças públicas – e interpretações controversas dessa norma, como por exemplo, aquelas em que os tribunais de contas permitem que certas despesas não sejam consideradas gastos com pessoal, reduzindo artificialmente esse resultado – fomentaram o colapso das contas estaduais, e indicam descompasso, por muitos anos, entre despesas e receitas. Para contornar, minimamente, o quadro adverso, os governos buscaram alívio orçamentário tanto pela renegociação das dívidas (procurando reduzir despesas com financiamentos), quanto pela ampliação das receitas – seja elevando tributos, seja pela ascensão de repasses da União, que vêm reagindo positivamente em razão da recuperação econômica.

O superávit primário (diferença entre receitas e despesas, excetuando o pagamento de juros) de 2017 mostrou uma piora de 45,8% em relação a 2016, pois reduziu-se de R$ 15,9 bilhões para R$ 8,6 bilhões. Apesar do crescimento de 1,9% na arrecadação, que sinaliza o encerramento do longo ciclo de redução das receitas iniciado em 2014, as despesas primárias (de manutenção da máquina pública) subiram mais ainda, 2,9%, notadamente as despesas com pessoal que aumentaram 5,3%. Mesmo com os estados adotando a estratégia clássica de corte de investimento e políticas rigorosas para gerenciamento da folha de pagamento, essas iniciativas se revelaram insuficientes para domar a elevação das despesas. Estimuladas pela recuperação da economia as receitas dos estados sofreram expansão em duas frentes: na de repasses do Governo Federal, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE) que aumentou 6,8%, e na das receitas de tributos próprios, como o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que se elevou 3,6%, isso muito pela majoração das alíquotas praticadas em vários estados. Na média, para todos os estados do país, o ICMS cresceu 3,6% entre 2016 e 2017, sendo que o Maranhão conseguiu ampliar apenas 1,2% a arrecadação desse imposto, ocupando a quarta pior colocação nacionalmente nesse quesito.

O gasto total com pessoal sobressaiu-se, tendo aumentado em 2,3% em 2017. O esforço da redução com as despesas dos servidores ativos (-1,2%), foi anulado pela ampliação em 8,5% das despesas com aposentados e pensionistas. Neste particular, o Ipea adverte que os desembolsos com pessoal ativo e inativo dos estados passaram a ter direções contrárias desde 2015. Dado que os estados podem reprimir os gastos com ativos – seja deixando de contratar pessoal ou postergando reajustes –, mas não têm a capacidade de interromper o pagamento dos benefícios previdenciários. O Maranhão não fugiu dessa dinâmica, tendo a despesa com pessoal ativo caído 1,3% no período 2014/2017 (média nacional: -5,2%), e o gasto com aposentados e pensionistas subido impressionantes 20,3%, em apenas 3 anos (média nacional: +24,5%). Números que deixam patente a necessidade iminente de reforma em nosso sistema estadual de previdência. Embora esse tema soe antipático para a maioria dos nossos políticos e servidores.

Os investimentos, que historicamente têm sido o primeiro item a sofrer cortes em tempos de penúria fiscal, passaram por uma elevação de 4%, num aparente paradoxo. Contudo, esse porcentual é enganoso, pois a base de comparação, que foi o ano de 2016, estava muito deprimida, porque vinha de um forte encolhimento de 55% no período (2014/2016). Na média do Brasil, os investimentos cresceram 4% no biênio 2016/2017, e o Maranhão teve desempenho destacado, com crescimento de 43% nesse item (conforme já se havia comentado em artigo de 25 de fevereiro último). Sendo essa a terceira melhor performance do país.

Em agosto de 2017, as dívidas estaduais estavam em R$ 781 bilhões, sendo que São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul eram responsáveis por 75% desse total, demonstrando ser esse endividamento distribuído heterogeneamente pelas unidades. Entre 2009 e 2015 o endividamento estadual foi ampliado por empréstimos disponibilizados por bancos federais, como BNDES e Caixa Econômica, o que aumentou muito o pagamento de juros pelos estados. Aproveitando a oportunidade concedida pela Lei Complementar nº 156/2016, 18 estados refinanciaram suas dívidas em 2016, para aliviar, momentaneamente, as despesas de encargos com as dívidas e ganhar mais 240 meses para honrar esses compromissos. Nesse bojo, o Maranhão renegociou dois contratos com o BNDES que somam R$ 822 milhões, procedimento que, se por um lado implica em menores desembolsos com a dívida no curto prazo, no longo prazo vai provocar maiores pagamentos de serviços da dívida para os próximos governos.

O Ipea conclui que desafios fiscais estão postos para os estados, considerando que (a) o processo de renegociação das dívidas gerou alívio circunstancial na despesa do serviço da dívida, e até possibilitou um superávit primário de R$ 8,6 bilhões, mas já em julho deste ano os pagamentos serão retomados; (b) a expansão tanto das receitas próprias, como das transferências recebidas, deu novo fôlego para os caixas, apesar de a arrecadação poder vir a cair novamente, se não houver consolidação da recuperação econômica, e (c) principalmente, o problema das previdências estaduais foi definitivamente revelado, tendo em vista o movimento antagônico entre certo controle da despesa com pessoal ativo e a explosão dos gastos com os aposentados.

Enfim, o cenário é semelhante com aquele em que quando a maré sobe, a praia parece estar muito limpa, mas quando desce, vê-se a sujeira.

*Doutorando em Gestão do Desenvolvimento, Mestre em Economia e Economista (edenjr@edenjr.com.br)

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